Sporočilo EK: Tematski program za sodelovanje s tretjimi državami na področjih migracije in azila

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Tematski program za sodelovanje s tretjimi državami na področjih
migracije in azila

Uvod

Za racionalizacijo in poenostavitev sedanjega zakonodajnega okvira, ki ureja zunanje ukrepe Skupnosti, je Evropska komisija v okviru finančne perspektive za obdobje od 2007 do 2013 predlagala nov sklop šestih instrumentov. Trije instrumenti (humanitarna pomoč, pomoč za stabilnost in makrofinančna pomoč) so horizontalne narave in tako omogočajo odzivanje na posebne potrebe in okoliščine. Trije instrumenti (predpristopna pomoč, podpora evropskemu sosedstvu ter sodelovanje na področju razvoja in gospodarsko sodelovanje) so namenjeni izvajanju posebnih politik in imajo določeno geografsko pokritost. V prihodnosti bodo ti instrumenti zagotovili temeljne zakonodajne akte za izdatke Skupnosti za podporo programom zunanjega sodelovanja, tudi tematskim programom, in bodo nadomestili obstoječe tematske uredbe.

Na podlagi teh predlogov tematski programi zagotavljajo posebno dodano vrednost in obsegajo dejavnosti, ki dopolnjujejo geografske programe, ki ostajajo prednostni okvir za sodelovanje Skupnosti s tretjimi državami.[1]

Komisija se je zavezala, da bo na podlagi formalnih sporočil obema institucijama začela pogovore z Evropskim parlamentom in Svetom o obsegu, ciljih in prednostnih nalogah vsakega tematskega programa. Rezultat tega procesa bo zagotovil politične usmeritve za kasnejše stopnje načrtovanja programov, predvsem pripravo tematskih strateških dokumentov v skladu z določbami zgornjih instrumentov.

Cilj tega sporočila je predlagati značilnosti tematskega programa za sodelovanje s tretjimi državami na področjih migracije in azila.

Ozadje

Analiza teme

Migracija je v Evropi v središču političnih razprav in je ena od strateških prednostnih nalog na področju zunanjih odnosov Unije. Evropa je po več kot dveh stoletjih, ko je bila regija emigracije, sedaj postala ena glavnih destinacij za mednarodne migracije. Neravnovesje med bogatimi, demokratičnimi in stabilnimi evropskimi državami, v katerih se prebivalstvo stara, na eni strani in med revnimi, manj stabilnimi državami z mladim in hitro rastočim prebivalstvom na drugi strani kaže na razvoj, ki ga lahko pričakujemo v naslednjih letih.

Sedanjo situacijo na področju migracije zaznamujejo naraščanje absolutnega števila priseljencev, vključno z vse večjim številom žensk priseljenk, množenje vrst migracije, naraščanje trgovine z ljudmi, rast diaspor, izzivi, s katerimi se migranti in države gostiteljice spopadajo pri integraciji, krepitev vezi z ljudmi, ki so ostali v državi izvora, raznolikost destinacij in držav izvora ter množenje migracijskih poti. Vedno bolj se povečuje migracija v Evropo in druge industrijske države in predstavlja migracija jug/jug pomemben pojav (poudariti je treba tudi pomembnost upoštevanja migracije jug/jug in z njo povezane dejavnike). V nekaterih primerih so države, ki so bile do nedavnega samo države izvora in/ali tranzita, postale tudi države tranzita oziroma države gostiteljice, npr. nekatere države Srednje in Vzhodne Evrope ter države Severne Afrike. Vendar te države niso vedno opremljene, njihova infrastruktura in osebje, odgovorno za nadzor migracije, pa včasih ni ustrezno za obvladovanje nastalega položaja. Ljudje, ki nameravajo emigrirati, potrebujejo svetovanje in praktično pomoč, obenem pa tisti, ki se vračajo v svojo državo izvora, velikokrat potrebujejo podporo pri ponovni integraciji.

Glede na to in čeprav je nemogoče dajati zanesljive ocene, je nezakonito priseljevanje vedno bolj razširjen pojav. Medtem ko je pomemben del nezakonitih priseljencev vključen na trg dela v evropskih gospodarstvih, je nezakonito priseljevanje, ki je deloma rezultat tihotapljenja in trgovine z ljudmi, tudi vir različnih težav. Ciljne države, vključno z državami Evropske unije, razvijajo posebne politike za boj proti nezakonitemu priseljevanju, hkrati pa bolj usklajujejo svoje politike za nadzor migracije in za spodbujanje njenih socialnih in razvojnih razsežnosti. Vendar je za učinkovitost in uspešnost teh politik potrebno sodelovanje tretjih držav izvora in tranzita.

Migracija je tudi del procesa modernizacije v državah v razvoju, trenutno pa poteka intenzivna razprava o vprašanju, kako lahko migracija bolje prispeva k razvoju. V okviru teh razmišljanj je najpomembnejše vprašanje potenciala nakazil, ki jih migranti dobivajo iz domovine, ter zlasti, kako znižati stroške prenosa nakazil delavcev migrantov in kako preučiti načine za spodbujanje razvojno naravnanih naložb. Čeprav imajo države v razvoju lahko koristi od emigracije nizko kvalificiranih državljanov, lahko emigracija srednje in visoko kvalificiranih delavcev pomeni izgubo človeških virov. Drugo področje v razpravah o migraciji in razvoju je iskanje ukrepov, s katerimi bi se odzvali na težavo „bega možganov“ in raje spodbudili kroženje možganov. Nazadnje je pozornost namenjena tudi spodbujanju prispevka diaspor k razvoju njihovih držav izvora.

V nasprotju z gospodarsko migracijo oziroma migracijo iz družinskih razlogov je migracija, ki jo povzročijo konflikti in negotovost, običajno bolj ciklične narave. Množičnemu odhodu pogosto sledi množično vračanje, potem ko se varnostni položaj izboljša. Ta vrsta prisilne migracije ustvarja begunce, ki se selijo v bližnje regije, kjer lahko najdejo zaščito ali najbližje zavetišče. Begunci lahko obremenijo politične, gospodarske in socialne strukture držav gostiteljic, ki nimajo vedno infrastrukture ter zakonodajnih in upravnih sredstev za reševanje te težave. Dolgotrajno begunstvo lahko poveča pritisk na gospodarske in okoljske vire in včasih ustvarja napetosti ter povzroči sekundarne migracijske tokove.

Vsi ti dogodki vplivajo na dvostranske in regionalne odnose Evropske unije s tretjimi državami.

Veljavni politični okvir

Amsterdamska pogodba je ustvarila pravno podlago za politiko Skupnosti na področju priseljevanja in azila. Cilje te politike, kot so določeni v Pogodbi, je dejansko uresničil Evropski svet v Tampereju (oktober 1999), dodatno so jih razvili na naslednjih Evropskih svetih, ponovno pa jih je preučil Evropski svet v Haagu (november 2004). Ti cilji zadevajo upravljanje migracijskih tokov, vzpostavitev skupnega azilnega režima, enako obravnavo državljanov tretjih držav ter partnerstvo s tretjimi državami znotraj celovitega, skladnega in uravnoteženega pristopa. Kar zadeva sodelovanje s tretjimi državami, je Program iz Haaga zlasti navajal, da „si mora EU v polnem partnerstvu in z uporabo obstoječih sredstev tam, kjer je potrebno, prizadevati za pomoč tretjim državam v njihovih prizadevanjih za izboljšanje zmogljivosti za upravljanje migracije in zaščito beguncev, za preprečevanje nezakonitega priseljevanja in boj proti njemu, za obveščanje o zakonitih kanalih migracije, za reševanje begunske situacije prek zagotavljanja boljšega dostopa do trajnih rešitev, za izgradnjo zmogljivosti mejnih kontrol, za krepitev varnosti dokumentov in za soočanje s problemom vrnitve“[2].

Komisija se je na te pozive odzvala tako, da je vprašanja v zvezi z migracijo in azilom vključila v svoj politični dialog s tretjimi državami ter v svoje strategije sodelovanja. To je vključevalo tudi predlog za celoviti pristop, podobno kot je Komisija nedavno predlagala v svojem Sporočilu z dne 30. novembra 2005 o prednostnih ukrepih glede odzivanja na izzive migracije z naslovom Prva faza spremljanja po srečanju v Hampton Courtu.[3]

Poleg tega je Komisija leta 2003 predlagala nov posebni instrument, program AENEAS[4] (proračunski člen 19 02 03), ki naj bi bil naslednik pripravljalnih ukrepov, ki so se od 2001 do 2003 financirali iz proračunske postavke B7-667, z namenom pomagati tretjim državam v njihovih prizadevanjih za boljše upravljanje z migracijskimi tokovi. Ta instrument, sprejet s postopkom soodločanja leta 2004, je bil oblikovan za obdobje 2004–2008, ki mu je bil dodeljen proračun v višini 250 milijonov EUR [5]. Glede na zaključek sedanjega finančnega okvira EU konec leta 2006[6] se je trajanje programa AENEAS sedaj skrajšalo na tri leta in oblikovan bo nov tematski program, predmet sedanjega dokumenta, ki bo med drugim nadaljeval dejavnosti AENEAS znotraj okvira finančnih perspektiv 2007–2013.

V preteklosti financirani ukrepi in pridobljene izkušnje

a) Ukrepi v okviru geografskih instrumentov

Četudi nov tematski program o migraciji ne bo zajel držav v predpristopnem procesu, je treba opozoriti, da so bili v okviru širitve migracija, azil, mejna kontrola in vprašanje vizumov deležni in še vedno so deležni velike pozornosti. V obdobju od 1997 do 2003 je bilo za 10 držav pristopnic na teh področjih za različne projekte v okviru nacionalnih programov PHARE v celoti porabljenih 413,3 milijona EUR. Veliko število teh projektov je zajemalo partnerstva (TMIS), v okviru katerih so bili strokovnjaki držav članic imenovani v uprave držav pristopnic.

Kar zadeva geografske instrumente, kot sta TACIS in MEDA, je bilo za obdobje 2002–2006 načrtovanih približno 450 milijonov EUR za financiranje ukrepov, ki so neposredno povezani z migracijo, zlasti na Balkanu, v Sredozemlju in vzhodni Evropi. Glavna področja ukrepanja so zadevala krepitev institucionalnih zmogljivosti, izboljšanje mejne kontrole, boj proti nezakonitem priseljevanju in trgovini z ljudmi, vračanje in ponovno integracijo beguncev in razseljenih oseb, izboljšanje politik za sprejem ter objektov za prosilce za azil in begunce.

V Aziji, Latinski Ameriki in podsaharski Afriki so bile do sedaj financirani ukrepi tesneje povezani z begunci in razseljenimi osebami, ne pa toliko s samo migracijsko politiko.

b) Intervencije v okviru pripravljalnih ukrepov 2001–2003

Proračunska postavka B7-667 je bila uvedena leta 2001, da bi omogočila sprejetje pripravljalnih ukrepov na področjih migracije in azila. Tej postavki je bil za prvo leto namenjen skupni znesek v višini 10 milijonov EUR. Ta znesek se je leta 2002 povečal na 12,5 milijona EUR in leta 2003 dosegel 20 milijonov EUR, kar skupaj znaša 42,5 milijona EUR. V teh treh letih se je sofinanciralo 49 ukrepov (v znesku, ki je bil pogosto nižji od 1 milijona EUR).

Upravljanje migracijskih tokov, preprečevanje nezakonitega priseljevanja, ponovna integracija migrantov v državah izvora, povezava med migracijo in razvojem ter mednarodna zaščita so bila glavna področja ukrepanja. Z geografskega vidika so bili ukrepi izvedeni predvsem na Balkanu (prvotno v Albaniji), v Vzhodni Evropi (zlasti v Ukrajini in Rusiji), v sredozemskih državah (Maroko, Tunizija, Turčija) in v Aziji (zlasti v Afganistanu in na Šrilanki).

Ukrepi, financirani v okviru proračunske postavke B7-667, so med državami članicami, upravami nekaterih tretjih držav, znotraj nekaterih specializiranih mednarodnih organizacij in vedno večjega števila nevladnih organizacij prispevali k večji prepoznavnosti zunanjih ukrepov Skupnosti na področju migracije. Vendar je zaradi novega pristopa in sorazmerno avtonomnega razvoja v primerjavi z drugo zunanjo pomočjo Skupnosti ukrep v okviru proračunske postavke B7-667 včasih predstavljal financiranje ukrepov, ki so bili ločeni od obstoječega načrtovanja programov.

Vendar povečanje števila odzivov na pozive za zbiranje predlogov nedvomno kaže na vedno večji interes za ta instrument. Tudi partnerji so veliko bolj raznoliki, čeprav je treba ta vidik še izboljšati.

c) Ukrepi v okviru programa AENEAS

Sam po sebi je program AENEAS odgovor na pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v okviru pripravljalnih ukrepov. V tem okviru je najbolj inovativen vidik predstavljalo dejstvo, da je bil izdelan programski dokument, ki je okvirno določil prednostne naloge, predvidene za ukrepanje v prvih treh letih programa (2004–2006). Glede na to, da je bil ta dokument zasnovan ob upoštevanju nacionalnih in regionalnih strateških dokumentov in okvirnih programov, prispeva k izboljšanju skladnosti med pristopi, ki so nastali na podlagi geografskih in tudi tematskih instrumentov.

Prezgodaj je za dokončno oceno programa AENEAS, saj se odločitve o financiranju predlogov, izbranih na podlagi prvega poziva k zbiranju predlogov leta 2004, pravkar sprejemajo[7], medtem ko je bil nov poziv k zbiranju predlogov za izvajanje letnega programa dela 2005 pravkar objavljen[8], nov letni program dela 2006 pa je v pripravi.

Edino, kar je mogoče na tej stopnji reči, je, da je program AENEAS k sodelovanju privabil večje (čeprav še vedno omejeno) število vladnih in nevladnih organizacij iz tretjih držav in držav članic EU. Ta razvoj, ki je med drugim posledica vedno večje dostopnosti javnosti do razpisov za oddajo predlogov, je več kot dobrodošel.

Razlogi za tematski pristop

Tematski pristop je utemeljen s potrebo po zagotovitvi horizontalnega okvira Skupnosti za okrepitev sodelovanja med akterji EU, tretjimi državami in mednarodnimi akterji, ki jih migracija zadeva, s čimer bi spodbudili večje razumevanje izzivov in prispevali k prizadevanjem za uravnotežene in obojestransko zadovoljive rešitve.

Prav tako je odziv na potrebo po vključitvi vprašanj migracije in azila v politike Skupnosti o sodelovanju in razvoju, medtem ko lahko hkrati prispeva k večji usklajenosti lastnih interesov Skupnosti na zadevnih področjih pri odzivanju Skupnosti na pozive po večji skladnosti politik.

Tematski pristop ustreza želji Komisije po zagotovotvi večje prepoznavnosti prispevka, ki ga je zunanja politika Skupnosti namenila vprašanjem migracije, in lahko pospeši vzpostavitev sinergij med pristopom Skupnosti in pristopom držav članic na tem področju.

Prispevati mora tudi k večji fleksibilnosti, tako da bodo hitro spreminjajoča se okolja in novi migracijski trendi deležni učinkovitega in pravočasnega odziva.

Nazadnje tematski pristop odgovarja na potrebo po raznolikih pristopih, ki povezujejo vse države vzdolž iste migracijske poti, oziroma države, ki se spopadajo s podobnimi izzivi na področjih migracije in azila.

Prihodnji tematski program

Splošni cilj in področje uporabe

V smislu nadaljevanja programa AENEAS je splošen cilj tematskega programa na področjih migracije in azila zagotoviti posebno in dopolnilno pomoč tretjim državam, da bi podporli njihova prizadevanja za zagotovitev boljšega upravljanja migracijskih tokov v vseh njihovih razsežnostih.

Prispevek tematskega programa ne namerava zamenjati ukrepov, ki so načrtovanie na istih področjih in ki se financirajo iz geografskih instrumentov: dejavnosti na nacionalni ali regionalni ravni, ki so povezane z migracijo, je treba še naprej dati prednost pri financiranju predvideno v okviru geografskih instrumentov. Glede na to, da bodo projekti, ki se financirajo iz tematskega programa, načeloma po obsegu omejeni[9], je tematski program primeren za dopolnitev ukrepov iz geografskih instrumentov ali za predlaganje novih pobud, predvidoma na pilotni podlagi, ob upoštevanju strateškega pristopa, ki ga je določila Skupnost glede na zadevne tretje države in regije.

Prav tako bo imel prednost, kadar bo Skupnosti ponudil učinkovitejše in uspešnejše orodje za dosego pričakovanih rezultatov in zlasti v naslednjih primerih:

za obravnavo svetovnih ali večregionalnih pobud;

za spodbujanje pobud za sodelovanje, v katerih bodo partnerji držav izvora, tranzita in ciljnih držav razvijali in delili izkušnje ter metode dela o različnih vidikih migracije;

za konkreten prikaz posebnih političnih prednostnih nalog, mednarodnih obveznosti oziroma zavez v okviru zunanjih odnosov Skupnosti;

za uvedbo predčasnih ukrepov, kadar in če je potrebno, v državah in regijah, za katere migracija in/ali azil postajata prednostni nalogi, vendar ne obstaja noben strateški dokument ali okvirni program oziroma zadnji ne predvideva možnosti intervencij na tem področju, ker v času sprejetja okvirnega programa migracija in/ali azil še nista bili prednostni nalogi;

za financiranje ukrepov prek nevladnih organizacij in drugih akterjev civilne družbe brez soglasja vlade, in sicer v primerih, kjer je sodelovanje omejeno oziroma kjer je partnerstvo oteženo.

Na tematski ravni bo predviden program zajemal glavna področja ukrepanja, ki ustrezajo bistvenim platem pojava migracije, zlasti migracijo in razvoj, ekonomsko migracijo, preprečevanje in boj proti nezakonitemu priseljevanju, vključno s prostovoljno vrnitvijo in ponovno integracijo migrantov, ter mednarodno zaščito. Ta program kot tak ne bo financiral ukrepov, ki so neposredno namenjeni obravnavanju vzrokov za migracijo (konflikti, revščina, slabo upravljanje itd.). Dejansko se to nanaša na programe širšega sodelovanja, ki se trenutno financirajo v okviru geografskih instrumentov in ki bodo v prihodnosti v okviru evropskega sosedskega in partnerskega instrumenta (ENPI)) in instrumenta razvojnega in gospodarskega sodelovanja (DCECI) bolj primerni za ta namen. Vseeno bodo ukrepi, ki se financirajo na podlagi programa, skladni s prizadevanji Skupnosti po obravnavi vzrokov migracije.

Zaradi omejenega področja uporabe in specifične ter tehnične narave tematskega programa je zadevni program prav posebej primeren za usposabljanje in izobraževanje, zlasti za usposabljanje osebja. Če je mogoče predvideti dobavo opreme, povezane z dejavnostmi v okviru tega programa, pa to samo po sebi ne sme predstavljati bistva ukrepa..

Z geografskega vidika, se vnaprej ne sme določiti nobenih omejitev, saj so države upravičenke[10], ki jih pokrivata instrumenta ENPI in DCECI, vse sosednje države in vse tretje države v razvoju. Ob upoštevanju navedenega je predmet tematskega programa predvsem, čeprav ne izključno, migracija v Evropsko unijo (jug/sever in vzhod/zahod). V tem smislu je treba najprej obravnavati regije emigracije in tranzita v smeri Evropske unije, pri tem pa je ustrezno pozornost treba nameniti regionalnim ali medregionalnim pobudam v zvezi z migracijo kot tudi najbolj pomembnim migracijskim tokovom jug/jug.

Končno bi moral tematski program zagotoviti tudi priložnost za financiranje inovativnih ukrepov, izbranih na podlagi njihovih resničnih prednosti in ne glede na geografsko regijo, ki je predmet zgoraj opredeljenega področja uporabe in v kateri se bodo ukrepi izvajali.

Upoštevanje demokratičnih načel in pravne države, človekovih in manjšinskih pravic,, temeljnih svoboščin ter ustreznih mednarodnih sporazumovje bistven element, ki ga je treba upoštevati pri izvajanju tematskega programa. Kolikor je mogoče, morajo biti ukrepi, ki se financirajo v okviru tematskega programa, povezani z ukrepi za krepitev demokracije, človekovih pravic, poglavitnih delovnih standardov in dostojnega dela ter pravne države. Za oceno potreb in uspešnosti je merjenje napredka v procesu spodbujanja temeljnih vrednot ključnega pomena in sicer še preden se nadalje financira opredeljene ukrepe. Takšen ukrep bi pripomogel k razvijanju odgovornosti tretjih držav pri reševanju vprašanj migracije in azila.

Strateške smernice

Na podlagi zgoraj opisanega cilja in področja uporabe bi tematski program lahko vključeval enake usmeritve kot program AENEAS, čeprav s prilagoditvami, ki so potrebne zaradi političnih dogodkov po letu 2004. Med temi političnimi dogodki so tisti, ki se nanašajo na migracijo in razvoj ter na zakonito ekonomsko migracijo, verjetno namenjeni uveljavljanju inovativnejših učinkov. Poleg tega je do nedavnega zunanja razsežnost migracijske politike pretežno služila cilju boljšega upravljanja migracijskih tokov, z namenom zmanjšanja migracijskega pritiska na Unijo. Čeprav to ostaja veljaven cilj, je danes dodaten izziv razvoj tistih politik, ki priznavajo potrebo po delavcih migrantih za delovanje naših gospodarstev v tistih sektorjih, kjer se EU spopada s pomanjkanjem delovne sile in kvalifikacij, in ki hkrati za migrante in za njihove države izvora v največji meri izkoriščajo prednosti, ki so posledica migracije. To zahteva pristop, ki presega vprašanja mejne kontrole in boja proti nezakonitemu priseljevanju in ki bi vključil druge razsežnosti pojava migracije, zlasti razvoj in zaposlovanje.

Zato naj bi prihodnji tematski program obsegal naslednjih pet področij:

- pospeševanje povezav med migracijo in razvojem;

- spodbujanje dobro organiziranega upravljanja z delovno migracijo;

- boj proti nezakoniti migraciji in oljaševanje vračanja nezakonitih priseljencev;

- zaščita migrantov pred izkoriščanjem in izključenostjo, vključno s programi za regionalni zaščito;

- spodbujanje azila in mednarodne zaščite.

Pospeševanje povezav med migracijo in razvojem

Migracija je sestavni del razvoja in danes se splošno priznava, da se je treba od pristopa „več razvoja za manj migracije“ pomakniti k pristopu „boljše upravljanje migracije za več razvoja“[11]. Komisija je decembra 2002 predstavila Sporočilo[12] o vključitvi vprašanj, povezanih z migracijo, v zunanje odnose EU, ki je vsebovalo poglavje „Migracija in razvoj“. Ob priznavanju, da je dolgoročna prednostna naloga Skupnosti obravnavati vzroke migracije, je Unijo pozvala, naj posveti več pozornosti nekaterim specifičnim vidikom povezave med migracijo in razvojem. Svet je ta pristop podprl in Komisijo pozval, da ga dodatno razvije[13]. Kot rezultat je Komisija septembra 2005 izdala drugo Sporočilo[14], ki določa nekatere konkretne usmeritve, ki bi lahko imele pozitiven vpliv na povezavo med migracijo in razvojem. Tematski program mora podpirati izvajanje ukrepov, določenih ob tej priložnosti, ki zlasti vsebujejo:

- spodbujanje prispevka diaspor k socialno-ekonomskemu razvoju njihove države izvora in bolje izkoriščanje vrnitve migrantov, vključno z ustreznimi oblikami začasne migracije;

- ublažitev bega možganov in spodbujanje kroženja možganov, to je zmanjševanje negativnih in povečevanje pozitivnih učinkov v zvezi z migracijo kvalificirane delovne sile;

- oljaševanje finančnih prenosov delavcev migrantov (nakazil) v njihove države izvora, zlasti z zniževanjem stroškov teh prenosov in spodbujanjem njihove uporabe za razvoj;

- podpora prostovoljni vrnitvi ter ponovni poklicni in socialno-ekonomski integraciji migrantov v njihovo državo izvora, vključno prek pomoči povezanim javnim politikam in sistema socialne varnosti;

- usposabljanja za boljše upravljanje migracije.

Spodbujanje dobro organiziranega vodenja delovne migracije

Komisija je leta 2003 v svojem Sporočilu o priseljevanju, integraciji in zaposlovanju[15] ter v skladu s programom lizbonske strategije opredelila potrebo po proaktivnem pristopu v zvezi z zakonitim priseljevanjem za namen zaposlovanja. Tak pristop je potreben, da bi se Unija spopadla z demografskimi, socialnimi in ekonomskimi izzivi, ki jo vedno bolj pestijo. Priseljevanje ni edina možnost za reševanje teh izzivov, vendar pa lahko vsaj kratko- in srednjiročno prispeva k zmanjšanju njihovih posledic, medtem ko pomaga zadovoljiti potrebe trgov dela v Evropski uniji.

Na začetku leta 2005 je Komisija izdala Zeleno knjigo o pristopu Skupnosti k upravljanju ekonomske migracije[16], ki si je prizadevala določiti glavne izzive in možnosti za vzpostavitev zakonodajnega okvira Skupnosti za ekonomsko migracijo. Rezultati javne razprave o tej zeleni knjigi so bili vneseni v politični načrt o zakoniti migraciji, ki ga je Komisija sprejela 21. decembra 2005[17]. V tem političnem načrtu, ki vsebuje načrt za celo vrsto zakonodajnih in nezakonodajnih ukrepov, Komisija poudarja, da upravljanje ekonomske migracije ne zahteva samo jasne in usklajene politike glede dovoljevanja vstopa migrantom, ampak tudi dialog in sodelovanje s tretjimi državami, da bi skupaj izboljšali upravljanje mednarodne delovne migracije. V tej zvezi morajo zunanji odnosi in politike sodelovanja igrati pomembno vlogo, brez poseganja v načelo Skupnosti glede prednostne obravnave, pri čemer je jasno, da je treba vso razpoložljivo delovno silo v EU v celoti aktivirati. Glede na to bi lahko tematski program pomagal:

- Širiti informacije o zakonitem okviru za migracijo in zagotoviti informacije o pogojih vstopa in bivanja na ozemlju Unije;

- Širiti informacije o možnostih in potrebah po delovni migraciji v državah članicah in o kvalifikacijah državljanov tretjih držav, ki so obenem kandidati za migracijo, podpora usposabljanju za kandidate, ki se pripravljajo na zakonito migracijo v Evropsko unijo, vključno z informacijami o integraciji v državo članico in o pravicah in dolžnostih migranta

- spodbujati določitev in izvajanje zakonodajnih okvirov za delavce migrante v tretjih državah.

Ob upoštevanju zadnjih sporočil o migraciji in razvoju ter o strategiji EU/ES ukrepanja glede pomanjkanja zdravstvenih delavcev v državah v razvoju[18] je treba usmeritve iz druge in tretje pomaknjene vrstice tega oddelka izvajati ob polnem upoštevanju potrebe po izogibanju „bega možganov“. Posledično je treba pozornost nameniti izraženim strukturnim oziroma začasnim potrebam v nekaterih sektorjih/poklicih/regijah v tretjih državah, v katerih „beg možganov“ otežuje položaj. Prav tako bi bil potreben celovit in skladen pristop za zaposlovanje brez razlikovanja na podlagi naraodnost delavcev.

Boj proti nezakoniti migraciji in spodbujanje vračanja nezakonitih priseljencev

Bistveno ostaja preprečevanje nedovoljenega vstopa migrantov. Tako ostaja nadzor nad migracijo srednjeročna strateška prednostna naloga . Ta tematski program mora prispevati k tej prednostni nalogi in sicer s podporo projektov za sodelovanju s tretjimi državami, zlasti usklajevanju med institucijami, pristojnimi za upravljanje migracije, na naslednjih področjih:

- boj proti tihotapljenju in trgovini z ljudmi;

- informacije za preprečevanje nezakonite migracije in za ozaveščanje o nevarnostih, povezanih z njo;

- preprečevanje nezakonitega priseljevanja in boj proti njemu (vključno z izboljšavo zmogljivosti na mejnih območjih, področja v zvezi z vizumom in potnim listom, vključno z varnostjo dokumentov in možno uvedbo biometričnih podatkov ter odkrivanje ponarejenih dokumentov;

- izvajanje sporazumov o ponovnem sprejetju, ki so bili sklenjeni s Skupnostjo, vključno s ponovno socialno in poklicno integracijo povratnikov, da bi zagotovili njihovo trajno vrnitev;

- pomoč tretjim državam pri upravljanju nezakonitega priseljevanja (pomoč pri pogajanjih in izvajanju njihovih sporazumov ali ureditev o ponovnem sprejetju z drugimi tretjimi državami, ki lahko vključujejo zagotavljanje ustreznih humanitarnih pogojev v centrih, kjer so nezakoniti priseljenci nastanjeni pred vrnitvijo, podpora prostovoljni vrnitvi in trajna integracija nezakonitih priseljencev v njihovo državo izvora).

V tem okviru je treba posvetiti pozornost upoštevanju temeljnih svoboščin in človekovih pravic, treba pa je določiti tudi posebna merila, da bi zagotovili učinkovitejše upoštevanje človekovih pravic in ocenili uspešnost projektov glede na njihov vpliv na človekove pravice.

Zaščita migrantov pred izkoriščanjem in izključenostjo

Spodbujanje možnosti migrantov v tretjih državah, tudi z usposabljanjem nedržavnih akterjev in ključnih interesnih skupin, da se integrirajo v države gostiteljice in da se jih zaščiti pred zlorabami, mora biti prednostna naloga tega programa, kot je bila prednostna naloga programa AENEAS. Ukrepi bi lahko zajeli naslednja področja:

razvoj zakonodaje tretjih držav na področju zakonitega priseljevanja, predvsem glede pravil sprejema, pravic in statusa sprejete osebe, enake obravnave oseb z zakonitim prebivališčem;

integracija in nediskriminacija pa tudi ukrepi za zaščito migrantov pred rasizmom in ksenofobijo, vključno z ozaveščanjem migrantov o njihovih temeljnih pravicah in ustreznih poteh za uresničevanje njihovh pravic v primeru kršitve;

preprečevanje trgovine z ljudmi in vseh oblik suženjstva ter boj proti njim.

Pri izvajanju teh usmeritev je treba upoštevati zaščito migrantov, ki so še posebej izpostavljeni nevarnostim zlorabe in izključenosti, zlasti otrok in žensk. Prav tako je treba upoštevati pravice migrantov do dostojnih pogojev za delo in poštene obravnave na socialnem in poklicnem področju.

Spodbujanje azila in mednarodne zaščite beguncev

Vprašanja, povezana z azilom, so v zunanjih odnosih EU in razvojnem sodelovanju EU s tretjimi državami, ki se srečujejo s priseljevanjem beguncev, postala pomembnejša. Na svetovni ravni sta Ženevska konvencija o beguncih iz leta 1951 in Newyorški protokol iz leta 1967 pravni okvir, ki ureja mednarodni varstveni režim. Pobudi UNHCR „Agenda za zaščito“ in „Konvencija plus“ si prizadevata pospešiti reševanje begunskih situacij s posebnimi sporazumi med državami, drugimi partnerji in UNHCR, zlasti se osredotočata na preselitev, usmeritev razvojne pomoči in upravljanje z sekundarnimi migracijskimi tokovi beguncev in prosilcev za azil. EU je glede reševanja begunskih vprašanj enakega mnenja kot UNHCR in sicer meni, da je treba rešitev naprej in predvsem najti v regijah izvora, v kateri je beguncev pogosto največ. Te države pa pogosto nimajo ustreznih institucionalnih zmogljivosti in finančnih sredstev, da bi problem rešile same. Povečanje zmogljivosti za zagotavljanje učinkovite zaščite in trajnih rešitev v regijah izvora – z usposabljanjem na področju azila, lokalne integracije, vrnitve in preselitve – je cilj, ki ga Komisija želi doseči v svoji zunanji pomoči. To se odraža tudi v pristopu EU k mednarodni ureditvi zaščite, ki se zagotavlja s pilotnimi regionalnimi programi zaščite (kot so npr. programi zaščite za države NND na zahodnu in za regijo Velikih jezer v Afriki).

Eden od ciljev programa AENEAS je podpirati ta razvoj in izvajanje teh pilotskih regionalnih programov zaščite. Tako mora tematski program še nadalje zagotavljati podporo za trajno rešitev položaja beguncev, zlasti pa:

- okrepiti institucionalne zmogljivosti tretjih držav za zagotavljanje azila in mednarodne zaščite ter razvoj nacionalnih pravnih okvirov;

- podpirati registracijo prosilcev za azil in beguncev;

- spodbujati mednarodne standarde in instrumente za zaščito beguncev;

- podpirati izboljšanje pogojev sprejema, lokalno integracijo, trajno ponovno integracijo povratnikov in programe preselitve.

Medtem ko se položaj beguncev zelo razlikuje od položaja ekonomskih migrantov, bi številne pobude v okviru drugih področij tega programa – na primer spodbujanje prispevkov diaspor, olajševanje prenosa nakazil, zaščita pred diskriminacijo itd. – morale koristiti tudi beguncem.

Načrtovanje programov in načela izvajanja

Ta tematski program bo predmet večletnega načrtovanja programov, ki ga bo Komisija izvajala vzporedno in v skladu z načrtovanjem pomoči iz geografskih programov. Večletno načrtovanje programov bo zajeto v obliki tematskega strateškega dokumenta in večletnega okvirnega programa. Prvi tematski strateški dokument in večletni okvirni program bosta določena za obdobje 2007–2010; drugi pa za obdobje 2011–2013.

Na podlagi tematskega strateškega dokumenta in večletnega okvirnega programa bo Komisija vsako leto pripravila letni delovni program, določila prednostne naloge za ukrepanje, ki jih je treba podpreti, določila geografska in tematska področja, posebne cilje, pričakovane rezultate in okvirne zneske. Pri oblikovanju letnega delovnega programa bo Komisija proučila nove možne prednostne naloge in razvoje, ki v večletnem okvirnem programu niso bili predvideni. Ta letni delovni program se bo izvajal z ustreznimi sredstvi, v skladu z veljavnimi finančnimi in pogodbenimi pravili, z določeno stopnjo fleksibilnosti za pravočasen in učinkovit odziv na hitro spreminjajoče se okolje ter na nove migracijske trende in prednostne naloge. V primeru nepredvidljivih kriznih razmer ali nujnih potreb[19] lahko Komisija v skladu z ustreznimi določbami uredbe o ENPI in DCECI sprejme posebne ukrepe, ki v tematskem strateškem dokumentu ali večletnem okvirnem programu niso zajeti.

Možni odziv na izredne razmere pa je treba najprej obravnavati v okviru instrumenta stabilnosti.

Komisiji bo v skladu s postopkom, določenim z ustreznimi pravnimi akti, pomagal odbor.

Seznam partnerjev, upravičenih do finančne podpore v okviru tematskega programa, mora biti čim širši in vključevati zvezne, nacionalne, pokrajinske in lokalne vlade, njihove sektorje in agencije, občine, regionalne in mednarodne organizacije in agencije, kot tudi nevladne organizacije oziroma druge nedržavne akterje, raziskovalne ustanove, združenja, socialne partnerje ter javne in zasebne operaterje, tako v Evropski uniji kot tudi v tretjih državah, s poudarkom na partnerstvu med njimi.

Komisija namerava tretje države spodbuditi k udeležbi pri ukrepanju, ki je financirano iz tematskega programa, da bi tako spodbudila razvoj lastne odgovornosti. Zato bodo prek ustreznih poti (delegacij, skupnih odborov, zasedanj, redne izmenjave v okviru dvostranskih sporazumov o sodelovanju itd.) tretje države obveščene o razpisih za oddajo predlogov ter načrtovanih in izvajanih ukrepih. Medtem ko si je treba prizadevati za uradni sporazum in odgovornost tretjih držav, bo tematski program Skupnosti priznal določeno avtonomijo in fleksibilnost vlad držav upravičenk. Tako boKomisija lahko financirala ukrepe prek nevladnih organizacij in drugih akterjev civilne družbe brez soglasja vlade, in sicer v primerih, kjer je sodelovanje omejeno oziroma pri oteženih partnerstvih.

Da bi zagotovili podatke za pripravo drugega tematskega strateškega dokumeta (2011–2013) je treba v okviru prvega obdobja treh let (2007–2009) izvesti zunanjo oceno ukrepov . Kolikor je mogoče, bi morala ta ocena oceniti skupne učinke ukrepov za upravljanje migracije in tistih ukrepov, ki so povezani z izboljšanjem vpliva migracije na razvoj, spodbujanjem dobro organizirane delovne migracije in z izboljšanjem mednarodne zaščite. V okviru te ocene se mora upoštevati mnenje partnerjev, ki izvajajo projekte, financirane v okviru tematskega programa. Poročilo o oceni bo v razpravo predloženo Svetu in Evropskemu parlamentu.

[1] Glej Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu „Zunanji ukrepi prek tematskih programov v okviru prihodnjih finančnih perspektiv 2007–2013“ [COM(2005) 324 konč.] z dne 3. avgusta 2005.

[2] 14292/1/04 REV 1, sklepi predsedstva – Bruselj, 8. december 2004, pogl. 1.6.1.

[3] COM(2005) 621.

[4] Ime „Aeneas“ je prevzeto po junaku Eneju iz Vergilove Eneide.

[5] 30 milijonov EUR za leto 2004, 45 milijonov EUR za leto 2005, 45 milijonov EUR za leto 2006, 60 milijonov EUR za leto 2007 in 70 milijonov EUR za leto 2008 (okvirna letna porazdelitev).

[6] To tudi pojasnjuje, zakaj se popravljena različica referenčnega dokumenta programa AENEAS 2004–2006 za leto 2006, ki je morala načrtovati dejavnosti slednjega za proračunski leti 2007–2008 in ki je bila vključena (točka 2.7. (b)) v Akcijski načrt o izvajanju Haaškega programa, ki ga je Svet potrdil 10. junija 2005, ne bo več izvajala.

[7] 26 projektov v Severni Afriki, na Balkanu, v Vzhodni Evropi ter Južni in Vzhodni Aziji bo Skupnost sofinancirala v skupnem znesku v višini 30 milijonov EUR, glej Prilogo I.

[8] Ta delovni program bo Skupnosti omogočil, da v Severni in podsaharski Afriki, na Bližnjem vzhodu, v Vzhodni Evropi, Srednji Aziji, na Balkanu, v Turčiji, na Kitajskem, v Latinski Ameriki in na Karibskih otokih sofinancira projekte v znesku do 45 milijonov EUR, glej Prilogo II.

[9]Trenutno vsaka finančna pomoč, na podlagi razpisa za zbiranje predlogov dodeljenav okviru programa Aeneas, znaša med najmanj 500 000 EUR in največ 2 000 000 EUR, donacija pa ne sme preseči 80 % in ne sme znašati manj kot 50 % celotnih upravičenih stroškov ukrepa.

[10] Glede države predpristopnic, vključno z državami Zahodnega Balkana, bodo finančna sredstva za sodelovanja na področju migracije in azila še nadalje zagotovljena v okviru Instrumenta države za predpristopnice kot sestavni dela nacionalnih programov.

[11] Naslov seminarja, ki ga je leta 2005 organiziral Mednarodni center za razvoj migracijske politike (ICMPD).

[12] COM(2002) 703.

[13] O tem glej sklepe Sveta o migraciji in razvoju iz maja 2003.

[14] COM(2005) 390.

[15] COM(2003) 336.

[16] COM(2004) 811.

[17] COM(2005) 669.

[18] COM(2005) 642.

[19] Glej tudi Sklepe Predsedstva, Evropski svet v Bruslju, 15. in 16. december 2005, Priloga I – Globalni pristop k vprašanju migracij.